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Ecos do Absolutismo Ibérico IV - Autonomias Administrativas
Doutor Mário Villas Boas
Não consigo encontrar outro instituto brasileiro em vigor hoje que tenha um caráter absolutista mais evidente do que este. Nada no Brasil tem esse caráter tão evidentemente absolutista e, por consequência, mais incompatível com um regime democrático. Não consigo compreender como um brasileiro que não seja diretamente beneficiado por esse absurdo pode se deparar com ele sem explodir de indignação. No entanto, no meu curso de Direito, vi mais de um professor da área afirmar que tal instituto é uma garantia democrática em lugar de sua antítese. Terei enlouquecido? Ou terão meus ex-professores um conceito equivocado a respeito do que seja “democracia”? Sei que é pretensão de minha parte, mas prefiro a segunda opção. Mas se sou eu o louco, estou em boa companhia. Esse instituto não existe nas chamadas grandes democracias ocidentais, como EUA, França, Itália ou Alemanha. Assim, os líderes políticos desses países compartilham de minha eventual insanidade.
A autonomia administrativa é o instituto que determina que cada um dos poderes tenha autonomia para administrar-se sem interferência dos demais poderes. Esse instituto descaracteriza por completo um dos pilares da democracia moderna: o da separação dos poderes. Apoiadores deste instituto alegam que ele é necessário justamente para garantir a separação. Eu discordo. No meu entender é exatamente o contrário.
Nos governos absolutistas que eram a regra na Europa até o século XVIII e até depois em vários países, o monarca absolutista precisava de auxiliares para que sua autoridade chegasse a todas as regiões do país onde exercia seu poder absoluto. A forma como geralmente faziam isso era delegar funções específicas para pessoas cuidadosamente escolhidas, da confiança do monarca e delegar-lhe autoridade para agir em seu nome. O instituto mais conhecido era o do cobrador de impostos.
Os cobradores de impostos neste modelo tinham uma tarefa: pagar ao monarca uma quantia pré-estabelecida. Para isso era investido da autoridade real para cobrar impostos numa região limitada. Enquanto pagasse ao rei a quantia estabelecida, poderia exercer, em nome do rei, sua autoridade. Assim, tinha a pessoa a autoridade do monarca absoluto para fazer o que fosse preciso para que o cidadão lhe pagasse os impostos que ele, coletor, estabelecia como devidos. Se arrecadasse mais do que sua quota, a diferença ficava para ele. Essa era sua remuneração. Enquanto desempenhasse essa função, tinha toda a autoridade do rei, desde que, é claro, não afrontasse a autoridade superior.
O poder era sempre exercido de forma absoluta. Centralmente pelo rei e localmente pelos coletores de impostos e outros auxiliares que o rei nomeava para outras funções. Esta era a forma do Estado absolutista exercer o poder.
No Estado democrático o exercício do poder é feito de forma radicalmente diferente. O poder é dividid de forma a garantir que ninguém em nenhum momento possa exercer TODO o poder. É a maneira encontrada de garantir que mesmo as pessoas que exercem o poder estejam sujeitas ao controle da legalidade. Cada pessoa tem acesso somente a uma parte dele. Assim fica mais fácil impedir que detentores do poder abusem do poder do qual estão investidos.
O Poder Executivo exerce a administração pública. Contrata serviços, faz compra de materiais, paga funcionários, coisas deste tipo. O Poder Legislativo cria leis e fiscaliza a legalidade dos pagamentos e dos contratos feitos pelo executivo. O Poder Judiciário fiscaliza o cumprimento das leis nos casos concretos, determinando, nas situações que forem levadas a seu conhecimento, se a lei foi ou não cumprida e determinando as penalidades previstas em lei para as pessoas que ele próprio determina serem responsáveis pelo descumprimento da lei. No Estado Democrático, o titular de um dos três poderes não pode jamais exercer outro deles sem antes se despir das prerrogativas do primeiro.
Existe somente uma exceção. O Poder Legislativo – somente ele – pode exercer prerrogativas dos outros poderes. Mas somente em momentos de crise institucional. E mesmo assim, seus membros não podem fazer isso isoladamente. Só em conjunto e com quorum privilegiado. O Poder Legislativo exerce uma prerrogativa do Poder Executivo quando promulga uma lei vetada por este último, após derrubar o veto. O Legislativo exerce prerrogativa do Poder Judiciário quando julga altos integrantes do Poder Executivo ou mesmo do Poder Judiciário quando estes são acusados de crime de responsabilidade. São situações anômalas, cuja ocorrência se espera que sejam muito incomuns. Mas só pode fazer isso em conjunto e com quorum privilegiado – usualmente 2/3. Os demais não podem jamais exercer prerrogativas que não as típicas de seu respectivo poder.
As autonomias administrativas permitem que os chefes das casas legislativas e os presidentes dos tribunais pratiquem atos administrativos como contratação funcionários (que não são "funcionários públicos" mas "funcionários do legislativo" ou "funcionários do judiciário, respectivamente), contratação de serviços como de empresas de limpeza, obras nos prédios ocupados pelos órgãos desses poderes, organização de eventos e até compra de material necessário ao exercício da função. Atos administrativos. Prerrogativa do poder executivo que é exercida individualmente por pessoas investidas do poder legislativo ou do judiciário, conforme o caso.
Tal como o caso do coletor de impostos descrito anteriormente, esse instituto cria um núcleo de exercício de poder absoluto em nome do Estado, só que com abrangência limitada. Para a contratação de "funcionários do legislativo", uma expressão que por si só já representa uma afronta direta ao Estado Democrático, o chefe do mesmo poder procede à contratação sem interferência do Poder Executivo. Depois, quem vai julgar a legalidade da contratação? O próprio Poder Legislativo. Onde está a separação dos poderes? Como atua neste caso o sistema de freios e contrapesos nesses casos?
Se a contratação é para "funcionários do judiciário", outra aberração jurídica, quem a decide e efetua é o chefe deste poder. Se alguém denunciar alguma irregularidade no processo que possa gerar responsabilidade civil ou criminal para os envolvidos, quem vai julgá-lo é – adivinhe! – o próprio Judiciário. Mais uma vez a lei coloca a raposa como responsável pela integridade das galinhas.
No caso do Judiciário, a distorção vai mais além. Por norma constitucional, cabe exclusivamente ao Poder Judiciário a criação de seu regimento interno. Se esse regimento interno criasse obrigações somente para os juízes ou mesmo para os funcionários que prestassem serviço diretamente aos mesmos, isso seria razoável. Mas não é assim. Eles criam obrigações a todos imposta. Ou, por outra, criam leis, notadamente leis de direito processual. Veja o seguinte trecho do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal:
Capítulo V
DA REVISÃO CRIMINAL
Art. 263. Será admitida a revisão, pelo Tribunal, dos processos criminais findos, em que a condenação tiver sido por ele proferida ou mantida no julgamento de ação penal originária ou recurso criminal ordinário:
I – quando a decisão condenatória for contrária ao texto expresso da lei penal ou à evidência dos autos;
II – quando a decisão condenatória se fundar em depoimentos, exames ou documentos comprovadamente falsos;
III – quando, após a decisão condenatória, se descobrirem novas provas de inocência do condenado ou de circunstância que determine ou autorize diminuição especial da pena.
Parágrafo único. No caso do inciso I, primeira parte, caberá revisão, pelo Tribunal, de processo em que a condenação tiver sido por ele proferida ou mantida no julgamento de recurso extraordinário, se seu fundamento coincidir com a questão federal apreciada.
Art. 264. A revisão poderá ser requerida a qualquer tempo, depois de transitada em julgado a decisão condenatória, esteja ou não extinta a pena.
Parágrafo único. Não é admissível reiteração do pedido, com o mesmo fundamento, salvo se fundado em novas provas.
Qualquer advogado vê nessas disposições normas de direito processual. Não se discute aqui se tais normas são ou não justas. Nem ao menos se são ou não compatíveis com disposições de lei. O que se discute é a autoridade de qualquer tribunal de editar normas a respeito desses assuntos. Se se admite que um tribunal possa editar normas a respeito deles, estamos conferindo a esses tribunais o direito de legislar a respeito de Direito Processual. Independentemente destas normas serem ou não compatíveis com o Direito Processual advindo de lei (strictu sensu), se admitimos como correto que um tribunal possa editar normas capazes de gerar obrigações válidas sobre temas como esse, estamos conferindo aos membros deste tribunal o direito de exercer simultaneamente os 3 poderes. Além do Poder Judiciário, que lhes é peculiar, eles podem também exercer o Poder Executivo, ao contratar diretamente "funcionários do judiciário" bem como serviços a serem executados nos prédios que ocupam, e também o Poder Legislativo, ao editarem normas deste quilate. É o absolutismo em sua mais pura essência.
Em nome desta mesma visão distorcida de democracia, as autonomias administrativas se espalham, alcançando agora o Ministério Público e a Defensoria Pública. Esses órgãos não exercem diretamente outros poderes, com nos exemplos anteriores. Mas as autonomias administrativas dos mesmos geram o mesmo tipo de distorção. Será que o Ministério Público denunciará um crime relacionado com uma contratação fraudulenta praticada pelo próprio Ministério Público, no uso das prerrogativas de sua autonomia administrativa?
É condição absoluta de funcionamento de um Estado Democrático a separação dos poderes. Para que um Estado possa funcionar de forma verdadeiramente democrática, ninguém pode em nenhum momento acumular mais de um dos 3 poderes simultaneamente, salvo nas ocasiões muito particulares de crise institucional, citadas acima, nas quais o Poder Legislativo – somente ele e somente em conjunto – pode exercer prerrogativas dos demais poderes. Quaisquer outros casos de cumulação de dois ou mais dos poderes na mesma pessoa representa uma violação grave da ordem democrática.
